Iz ČIP-a / Planiranje na prečac: prostorno planiranje ponovo na gubitku

Serijal autorskih tekstova iz ovogodišnjeg izdanja časopisa Čovjek i prostor: Godišnjak hrvatske arhitekture nastavljamo tekstom „Planiranje na prečac: prostorno planiranje ponovo na gubitku“ Marije Dekar, Blanke Levačić i Gorane Ljubičić.

---

Nasljeđe koje oblikuje naš današnji prostor rezultat je stoljetne tradicije prostornog i urbanističkog planiranja. Kao što baštinimo prostor sa svim njegovim karakteristikama, tako baštinimo i kulturni izričaj, poslovice i izreke koje precizno i sažeto prenose generacijama nataloženo iskustvo i narodnu mudrost, a dobar su medij za oslikavanje i propitkivanje novog sustava prostornog uređenja i pripadajućega mu zakonodavnog okvira.

Tresla se brda, rodio se miš?

Godinama se priželjkivala, zazivala i iščekivala sveobuhvatna reforma sustava prostornog uređenja. Niz stručnih skupova, izlaganja i konstruktivnih rasprava akumulirao je golem potencijal, energiju i znanje koje se pretočilo u sastavljanje teza, prijedloga, osvrta i točaka za zakonodavno unaprjeđenje.

No nakon tako snažnog momentuma, od kojega smo očekivali renesansu svih uvriježenih planerskih urbanističkih vrijednosti – esencijalnih za sveukupno djelovanje planera, urbanista, arhitekata – nameće se pitanje jesu li se tresla brda, a rodio miš? 

Dosadašnji Zakon o prostornom uređenju, koji je bio na snazi dvanaest godina, u naravi nije ni zaživio. Gotovo toliko čekao se i Pravilnik o prostornim planovima kojim se trebao pokrenuti zakonom postavljen novi sustav prostornog uređenja. Planerska je struka svo to vrijeme upozoravala na neprihvatljivost sustava u kojem su svi planovi provedbene razine. Stoga je izrada novog zakona bila jedinstvena prilika za hrabrim i sveobuhvatnim iskoracima.

Međutim, novodoneseni Zakon sada djeluje poput distorzirane verzije prethodnog zakona te njegovih brojnih izmjena i dopuna – kao da je nastao u svojevrsnom vakuumu, potpuno neopterećen negativnim iskustvima i posljedicama na prostor.

Ne može se s rogatim bosti?

Zaključci stručnih skupova obuhvatili su kvalitetne prostorno-planerske primjere iz Hrvatske i Europe te postavili snažne temelje za novi zakonodavni okvir. No, već se u prvom koraku mogao nagovijestiti daljnji slijed događaja – osnovana je stručna radna skupina za pripremu nacrta prijedloga novog Zakona s 19 institucija različitih struka u kojoj su sudjelovala tek tri prostorna planera. Mala zastupljenost planera u nesrazmjeru je sa sadržajem zakona, a sam rad radne skupine sveden je na formalnost s tek tri održana radna sastanka.

Time je kvačica za zadatak uključivanje stručne i akademske zajednice na to-do listi nažalost očito zapisana, zadovoljena i ostvarena te je prijedlog Zakona u rujnu 2025. upućen u javno savjetovanje.

Na značajan postotak primjedbi u javnom savjetovanju odgovoreno je tek rečenicom Primljeno na znanje, bez detaljnijeg obrazloženja. Na argumentiranu kritiku osnovnih zakonskih postavki, koju su dali prostorni planeri i urbanisti s desetljećima iskustva, odgovarano je rečenicama poput Navedeno nije primjedba već subjektivan stav autora, unatoč tomu što su pozivali na povlačenje i odgodu donošenja Zakona te iskazivali spremnost i potrebu stručnog doprinosa.

Obrazac postupanja se ponovio – bez obzira na sadržajnu ozbiljnost, težinu i količinu stručnih primjedbi zadatak savjetovanje sa zainteresiranom javnošću je odrađen, pa Hrvatski sabor 15. prosinca 2025. donosi Zakon koji stupa na snagu 1. siječnja 2026. godine.

Je li izostala volja za stvarnim, a ne samo formalnim uključivanjem struke? Jesu li nametnuti vremenski rokovi donošenja Zakona bili presudni ili je nedostajala jasna i pravovremena usklađenost stručnih stavova? Je li planerska struka izgubila moć pregovaranja ili se jednostavno radi o neravnomjernosti pozicija koja se tako precizno sažima u narodnoj – s rogatima se ne može bosti?

Vrag je u detaljima?

Još krajem 2023. Hrvatska komora arhitekata je potpredsjedniku Vlade RH i resornom ministru uputila 10 točaka arhitektonske struke za novi sustav prostornog uređenja – polazišta za novi zakon o prostornom uređenju. Iako se čini da su neka stručna polazišta zaista i uvažena, njihova implementacija i razrada velikim je dijelom izgubila izvorni smisao. Nije li vrag upravo u razradi detalja koje s obzirom na važnost prostornog planiranja teško možemo nazvati tek detaljima?

Novi Zakon u pojedinim dijelovima čak unazađuje već ionako neadekvatan sustav, a sve pod opravdanjem brže provedbe, uspješnijeg povlačenja financijskih sredstava i digitalizacije. Takve su potrebe same za sebe razumljive, no bez jasno postavljenih glavnih ciljeva željenoga prostornog razvoja dobivamo sustav bez uspostavljenoga osnovnog dugoročnog smjera prostornog uređenja RH.

Istaknuta potreba redefiniranja sadržaja i međuodnosa različitih razina planiranja u skladu s načelom supsidijarnosti nije dovela do jasne i usustavljene hijerarhije i nadležnosti strateških i provedbenih planova. Tako su Državni plan prostornog razvoja i županijski prostorni planovi deklarativno strateški, ali i dalje obvezno propisuju uvjete provedbe za sve zahvate državnog i regionalnog značaja, pa se postavlja pitanje koji je njihov strateški sadržaj. Takva iznimna zahtjevnost, a vjerojatno u dijelu i neprovedivost, neće dovesti do ubrzanja i pojednostavljivanja sustava, nego do upravo suprotnoga – nefleksibilnog i sporog sustava u kojemu se strateške planove opterećuje utegom detaljnosti provedbe, do razine točne površine zahvata u prostoru.

U jednoj od 10 točaka za izmjenu zakonodavnog okvira istaknuta je i važnost standarda planiranja. U njoj je već tada sažeto upozorenje na osnovne probleme Pravilnika o prostornim planovima: „Standardizacija se ne smije temeljiti na tehničkim rješenjima koja ograničavaju planersku struku, ideju i kreativnost. Prilikom definiranja standarda, važno je uzeti u obzir regionalne različitosti kako bi se osiguralo adekvatno prilagođavanje različitim kontekstima.“

No želja za unifikacijom i čitljivošću pretvorila se u robovanje rigidnom Pravilniku te izradi prostornih planova s nerijetko nametnutim planskim rješenjima i bizarnim kontradiktornim odredbama. Zbog automatskoga generiranja nepromjenjivih vrsta građevina u okviru pojedine namjene prostora tako se, primjerice, propisuje: uređenje plaže na prostoru bez mora, rijeke ili jezera; gradnja tramvajske pruge unutar obuhvata u kojem ne postoji potreba njezina planiranja, mogućnost gradnje skladišta nafte kapaciteta do 10 000 tona na čestici postojeće trafostanice od jedva 100 m².

Iz Pravilnika se iščitava još i kompleksniji problem – umanjivanje važnosti i nužnosti sveobuhvatnoga planerskog sagledavanja prostora, naglašavajući i svodeći prostorne planove na mjerilo pojedinačne građevne čestice, mjerilo pojedinačnog slučaja.

Primjena Pravilnika u praksi prečesto ostavlja gorak okus u čijoj se pozadini nazire shvaćanje prostornog plana isključivo kao zbira pojedinačnih provedbi zahvata u prostoru, tj. samo kao alata za pružanje odgovora na pitanje „Što ja mogu graditi na svojoj parceli?“ Takva je premisa opasan put u dodatno slabljenje važnosti integralnog pristupa prostornog i urbanističkog planiranja te osiguranja javnih, zajedničkih potreba.

Novi zakonodavni okvir propisuje digitalizaciju u naravi zastarjelih prostornih planova, gdje se robuje formi, a izostaje sadržajna transformacija. U izradi prostornog plana poistovjećuje se postupak digitalizacije i postupak prostornog planiranja, pri čemu se sam digitalni alat postavlja nadređeno nad planerskim zadatkom i konačnim planskim rješenjem. Ujednačavanje planiranih namjena u konačnici predstavlja generičko ponavljanje istoznačnih zonskih namjena. Time se gubi mogućnost varijacija i prilagodbe, ali i uvažavanja identitetskih vrijednosti prostora te zatečenih posebnosti kombiniranih namjena prostora.

Razumljiva je kompleksnost prelaska izrade i donošenja prostornih planova u novi digitalni sustav ePlanovi editor i ePlanovi, ali izrada planova trenutačno djeluje poput testiranja i probnog rada softvera u kojem se svakodnevno pojavljuju nove nedoumice i problemi. Digitalni sustav se tako dorađuje u hodu kao da njegova primjena nije povezana sa službenim Pravilnikom objavljenim u Narodnim novinama.

Uspješnost novog sustava mjeri se i prikazuje samo kvantifikacijom. Prezentiraju se brojke o količini digitaliziranih planova i dodijeljenih financijskih sredstava. Paradoks kriterija sustava vrednovanja čita se i u dodjeljivanju priznanja i plaketa za ažurne i učinkovite korisnike ISPU sustava poput JLS-a s najviše pokrenutih postupaka izrade te izrađivača s najviše usvojenih prostornih planova nove generacije. Najbrojnije i najbrže se nagrađuje, pri čemu nužna ocjena sadržajne i stručne kvalitete u potpunosti izostaje.

Okrugli stol “Zakon o prostornom uređenju – pogledi struke” na Arhitektonskom fakultetu u Zagrebu, 9. 12. 2025.

Kad mačke nema, miševi kolo vode?

Novim se Zakonom dodatno degradira i marginalizira urbanističko planiranje te djelomično oslabljuje i umanjuje nadležnost lokalne i regionalne samouprave u planiranju svog prostora.

Kako kaže Zakon – urbanizam je potreban samo tamo gdje nema pristupa. Pa se tako urbanistički planovi zakonski obvezno izrađuju u naravi na marginama naselja. Urbanizam cjelovitih gradova i naselja kao nositelja urbaniteta, društvenih središta s izraženim javnim i društvenim sadržajima, s velikom gustoćom nastanjivanja, koji smo njegovali desetljećima, tako se obezvrijedio i nestao temeljem jednog članka Zakona.

Zabrinjava i način kojim se želi ubrzati opremanje prostora osnovnom infrastrukturom, pa se jedinice lokalne samouprave obvezuje po iskazanoj namjeri za građenje donijeti potreban urbanistički plan uređenja u roku tri godine. U protivnom privatni investitor može preuzeti ulogu financiranja i gradnje javne infrastrukture, dok lokacijsku i/ili građevinsku dozvolu za osnovnu infrastrukturu izdaje Ministarstvo. Time se JLS-ove primorava da im prioriteti u uređenju prostora postaju prostori privatnih investitora, a ne primjerice javni i društveni sadržaji. Time se ustavno pravo gradova i općina da odlučuju o planiranju svog prostora djelomično usmjerava na ispunjavanje potreba privatnih investitora. Navedeno otvara vrata primatu pojedinačnih zahvata bez planskog sagledavanja cjeline i bez prave mogućnosti njena sustavnoga urbanističkog planiranja i infrastrukturnog opremanja sukladno procijenjenim javnim potrebama.

Nameće se poslovica Kad mačke nema, miševi kolo vode, ali u ovom se slučaju više ne zna tko je mačka, a tko miš i tko koje kolo i kamo vodi.

Ne kupuj mačka u vreći?

Analizom Zakona nemoguće je u potpunosti sagledati njegov sadržaj, učinke i posljedice jer njime se određuje niz pravilnika i uredbi čije donošenje tek slijedi. Tako će se u sljedećem razdoblju, primjerice, odrediti metodologija višekriterijske analize kojom se određuje mogućnost širenja i preraspodjele građevinskog područja, novi pravilnik o prostornim planovima te uredba o urbanoj komasaciji. Dodatno, neke su uloge prebačene i na povjerenstva poput Stalnoga državnog povjerenstva za urbanu komasaciju, čiji će se sastav i rad također propisati uredbom.

Sve su to mačci u zakonskoj vreći koje ćemo tek naknadno upoznavati, a čija sadržajna važnost nije tek popratni dodatak Zakonu.

Svaka medalja ima dvije strane? 

Novi zakonodavni okvir uključuje aktualne planerske i urbanističke teme, vraća iskustveno nezamjenjive instrumente provedbe te ima intenciju pratiti europske trendove. Primjerice, ponovo se uvodi urbana komasacija, daje dodatni legitimitet arhitektonskim i urbanističkim natječajima, ograničava se etažiranje turističkih objekata, reguliraju se uvjeti za smještaj mobilnih kućica na obalnom području i uvodi se stručna rasprava. Tendencija pozitivnog iskoraka je vidljiva, međutim kada se iščita način razrade u zakonskom okviru, putem niza prečaca, iznimki i pogrešno delegiranih ključnih uloga u prostornom planiranju, evidentno je da svaki taj korak naprijed čini niz koraka unazad. I tako čitamo deklarativnu stranu medalje, a druga će se pokazati tek primjenom Zakona, nakon donesenih novih pravilnika i uredbi

Kad se male ruke slože, sve se može?

U javnom savjetovanju o Zakonu o prostornom uređenju dano je oko 1700 primjedbi. Velik trud i usmjerenost uložila je Komora i brojni stručnjaci, zavodi, znanstvene institucije, udruge i građani te su u kratkom roku sastavili niz opsežnih primjedbi kojima se pokušala amortizirati neadekvatna uključenost članova stručne radne skupine u pripremu Nacrta prijedloga zakona. Upozoravalo se na brojne dijelove konačnog Prijedloga zakona čija ponuđena rješenja ne vode prema boljoj zaštiti i kvalitetnijem upravljanju prostora, nego prema daljnjoj devastaciji i degradaciji s dugoročnim posljedicama za izgrađen i neizgrađen prostor.

Nakon izglasavanja konačnog prijedloga na Vladi te uz najavu prvog čitanja u Saboru, slijedio je niz rasprava u saborskim odborima. Unatoč naglašenom revoltu struke, konačni prijedlog Zakona upućen je na prvo čitanje u Sabor. Kompleksnost njegova sadržaja, atmosfera u medijskom prostoru, ali i jasno neposustajanje struke, stvorili su preduvjete za dodatan utjecaj na sadržaj Zakona. Ponovno reagiranje i apeliranje slanjem otvorenog pisma zastupnicima Hrvatskog sabora, županima, gradonačelnicima i načelnicima iniciralo je predsjedništvo Udruženja hrvatskih arhitekata. Apelom se ponovno upozoravalo na manjkavosti zakonskog rješenja i potpuno ignoriranje planerske struke. Ukazalo se na ozbiljne prostorne, društvene i financijske štete za gradove i općine, županije i Republiku Hrvatsku, s osnovnom premisom da ovakav prijedlog Zakona ne pruža adekvatne odgovore za sustav prostornog uređenja, nego ga razgrađuje i posljedično unazađuje. Pozvalo se na izravnu političku i društvenu odgovornost u sljedećim tezama posljedica konačnog prijedloga Zakona:

• Slabljenje nadležnosti lokalne i regionalne samouprave u planiranju svog prostora – ključne odluke o planiranju prostora oduzimaju se županijama, gradovima i općinama, što je suprotno postavkama Ustava RH, europskim stečevinama te stručnim utemeljenjima.
• Gradnja protivno prostornom planu i bez demokratske procedure – površine za sunčane elektrane i priuštivo stanovanje mogu se graditi neposredno temeljem Zakona, čak i kada je to protivno prostornom planu, čime se isključuje lokalna zajednica iz procesa donošenja odluka o vlastitom prostoru.
• Ukidanje svih prostornih planova u roku od 5 godina – ukidaju se svi važeći kao i oni koji su trenutačno u izradi, uključujući i sve planove nove generacije na koje je tijekom prošle i ove godine utrošeno više od 17 milijuna eura javnih sredstava.
• Nastanak pravnog vakuuma i prostornog kaosa – stručno se ocjenjuje da je nerealno u roku od 5 godina ponovno donijeti više od 3500 prostornih planova u Republici Hrvatskoj: prema ovom prijedlogu Zakona ostajemo bez važećih prostornih planova.
• Degradacija naših gradova i naselja – dokida se i obezvrjeđuje urbanističko planiranje, a time i hrvatska urbanistička tradicija koja je desetljećima osiguravala planiranje prostora za škole, vrtiće, parkove, ulice i ostale javne sadržaje.

Odjek nezadovoljstva tutnjao je saborskim odborima, saborskim raspravama, člancima, novinskim i televizijskim intervjuima. Otvorenim pismom izravno se utjecalo na stvaranje preduvjeta za dodatne pregovore, pa su pojedine izmjene u konačnom prijedlogu nastale upravo nakon slanja apela, u razdoblju između prvog i drugog saborskog čitanja. Time je potvrđeno da djelovanjem kao kolektiv s istim ciljem možemo konstruktivno afirmirati struku i djelovati usmjereno, koherentno i konstruktivno. Međutim, iako su se ruke udružile i činilo se kao da se može, je li to doista bilo izvedivo? 

U limbu u kojem smo se našli, kada je bitka prešla u političku arenu, postavilo se pitanje kako vratiti fokus natrag na stručne teme. Krajnji pokušaj bila je organizacija stručnog skupa na Arhitektonskom fakultetu u Zagrebu u formi okruglog stola s predlagateljima Zakona i relevantnim predstavnicima struke, u punoj dvorani. U uvodu iznijeli su se ključni ciljevi:

• prostor kao kvalitetno nasljeđe koje ostavljamo budućim generacijama
• nastavak tradicije prostornog i urbanističkog planiranja
• očuvanje mozaičnosti prostornog identiteta i prostorne cjelovitosti
• pravodobno uključivanje javnosti u proces prostornog planiranja.

I postavila su se pitanja poput: Kako očuvati društveni doseg skladnog odnosa čovjeka i prirode? Mogu li se bez prostornog i urbanističkog planiranja uspješno usuglasiti međuodnosi u prostoru? Te što je sve nužno za cjelovitu reformu sustava prostornog uređenja? 

Iako svjesni trenutka u kojem je okrugli stol održan, tik pred donošenje Zakona, i pat pozicije u koju je planerska struka dovedena, zaključak je bio da Zakon nije zreo za usvajanje te se pozvalo na odgodu njegova donošenja. Bezuspješno.

Ne možeš graditi palaču na močvari?

Novodoneseni Zakon uvodi niz prečaca, preskakanja i zaobilaženja kao da on sam svoju osnovnu svrhu želi razgraditi, poništiti i uništiti do mjere u kojoj se postavlja pitanje – postoji li uopće više prostorno planiranje u Hrvatskoj?

Konačan odgovor o (ne)postojanju prostornog planiranja je jasan ako se Zakonom omogućava:

• segmentiranje Državnog plana prostornog razvoja na dijelove plana različitih prostornih i tematskih cjelina te delegiranje njihovih izrada na nižu, županijsku razinu
• omogućavanje (ne)planiranja i gradnje javne infrastrukture privatnim investitorima
• slabljenje nadležnosti lokalne i regionalne samouprave u planiranju svog prostora
• gradnja direktno temeljem zakona (sunčane elektrane, geotermalne bušotine, priuštivo stanovanje), pa čak i protivno prostornom planu i bez demokratske procedure
• gradnja građevina priuštivog stanovanja izvan građevinskog područja naselja, izvan područja namijenjenog stanovanju i svim pratećim javnim i društvenim sadržajima.

Izostavljanjem temelja i sustava ostajemo tek na pokušajima gradnje palače na močvari jer bez prostornog planiranja teško je zamisliti uspješno očuvanje i podizanje kvalitete toga društvenog dosega usklađenja međuodnosa prirode i čovjeka, te medijaciju raznolikih i kompleksnih prostornih potreba društva.

Kako siješ, tako ćeš i žeti?

Za cjelovitiji uvid ponekad je nužno napraviti odmak. Iako je kvaliteta zakona nesumnjivo i iznimno važna, ona sama po sebi nije dovoljna za postizanje stvarnog napretka. Brojni drugi čimbenici – od provedbe i institucionalnih kapaciteta do razine društvene osviještenosti – jednako snažno utječu na konačne ishode. Upravo u tim područjima krije se značajan prostor za unaprjeđenje, koji ponekad ostaje u sjeni rasprava usmjerenih isključivo na normativni okvir.

Kompleksnost prostornog planiranja zahtijeva i određeni skup vještina urbanista i prostornih planera kako bi uspješno djelovali. Uz nadogradnju formalnoga stručnog obrazovanja, podizanje svijesti o važnosti prostornog i urbanističkog planiranja te pobuđivanje i njegovanje motiviranosti za urbanizam i prostorno planiranje kod mlađih generacija arhitekata, potrebno je i kontinuirano njegovati pregovaračko-medijatorske vještine.

Uloga pregovarača kao medijatora, između zaštite i razvoja prostora, između privatnih i javnih interesa, između stručne i šire javnosti, u suvremeno doba je neizostavna. Dobar pregovarač razumije važnost participacije javnosti u donošenju prostornih odluka, balansira strateške ciljeve s kratkoročnima, svjestan je temeljnih vrijednosti koje je potrebno očuvati, a opet kvalitetno artikulira odgovore na suvremene potrebe. U tom cijelom procesu važno je ostati politički neutralan, no potpuno zaziranje od politike, pogotovo u prostornom planiranju nije moguće.

Kontinuirano zalaganje za kvalitetno prostorno planiranje i urbanizam, održiv razvoj i izvrsnost u građenju primarne su zadaće nas kao struke. Načini komunikacije i pregovaračko-medijatorskih procesa kojima jasno zagovaramo te temeljne vrijednosti dio su napora koji trebamo kontinuirano ulagati kako bismo bili proaktivni i ravnopravno zastupljeni protagonisti prostornog razvoja.

Rad Udruženja hrvatskih arhitekata podržavaju Grad Zagreb, Ministarstvo kulture i medija RH i Zaklada Kultura nova.